邓大才|乡村建设行动中的农民参与：从阶梯到框架

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本文刊载于《探索》2021年第4期。

引用格式：邓大才.乡村建设行动中的农民参与：从阶梯到框架[J].探索,2021(4):26-37.

邓大才，1970年生，湖南汉寿人，博士，华中师范大学中国农村研究院教授，博士生导师。兼任教育部高等学校政治学专业教学指导委员会委员、第九届湖北省政治学会会长、《政治学研究》编辑委员会委员、中央农办与农业农村部乡村振兴专家咨询员会委员、全国基层政权和社区建设司专家委员会委员等。主持完成国家社科基金重大项目2项。教育部重大攻关项目1项、国家社科基金重点项目1项、国家社科基金一般项目3项，在《中国社会科学》《政治学研究》《学术月刊》《中国农村观察》等刊物发表论文300余篇，其中多篇论文被《新华文摘》《中国社会科学文摘》《高等学校文科学术文摘》等转载。科研成果获得湖北省哲学社会科学优秀成果奖一等奖2项、二等奖1项。

摘要：乡村建设行动的有效性取决于农民参与，而农民参与的有效性则由参与框架决定。通过对8个案例的实证研究发现，乡村建设行动作为一个行动单元，其参与有着治理的共性，也有着建设行动的治理特性。乡村建设行动中的农民参与由政府、村庄和农民共同促成，缺一不可。机会-赋权、意愿-责任、规则-程序3个维度决定的农民参与程度构成了农民的参与框架。农民参与框架的3个维度又可分解为8个要素。由3个维度和8个要素构成的参与框架共同决定着农民参与阶梯。

21世纪以来国家加大了对农村建设的力度，如新农村建设、美丽乡村、精准脱贫、人居环境整治及实施乡村振兴战略。这些战略的实施虽然改变了村庄的生产生活环境，但是农民群众的满意度和认同度大不一样。为什么同样是国家建设投入，农民的满意度和认同度会有差异呢？因为乡村建设行动以国家投入为主，建设过程容易忽视农民的需求和参与。没有考虑农民需求和吸纳农民参与的乡村建设行动容易导致“硬件强”“软件弱”的“悖反结果”。本文以乡村建设行动中的农民参与为研究对象考察农民的参与框架、参与阶梯及两者之间的关系。

1 经典理论与研究目标

公民参与是一个非常古老的问题，相关研究及其成果非常丰硕，但是将公民参与作为一个框架、阶梯进行研究的学者并不多。在此主要梳理政治学中非常著名的参与阶梯、赋权式参与、参与式预算以及中国学者提出的“参与链条”。

1.1 参与阶梯：考察公民参与程度

在20世纪60年代末，雪莉·R.阿恩斯坦曾经写过一篇《公民参与的阶梯》的文章，是经典的参与类型学研究。作者以参与程度为依据将参与分为3个等级：不参与、象征性参与、权力性参与。三个等级又可分为8个小等级。一是“不参与”等级，包括第1级的“操作”和第2级的“治疗”，主要是权力分配者“教育”“治愈”参与者，即参与是权力分配者的工具，以此代替真正的参与。二是“象征性参与”等级，包括第3/4级的“告知”和“协商”，表明在决策和政策执行时，公民可以“听到”和“被听到”，但是无法表达和问责。第5级的“安抚”是更高层级的象征性参与，允许参与者提出意见，但意见是否有用则另当别论。三是“权力性参与”等级，包括第6级的“合作”，或者说权力分配者与参与者是伙伴关系，共同决策、共享权力。第7级“授权”，公民通过参与获得对决策的控制权。第8级“公民控制”，公民完全控制政府。作者认为，从第1级到第8级，随着级别升高，公民参与程度、参与质量和对政策、决策的控制程度就越高，但是在“权力性参与”等级，人数会越来越少。

1.2 赋权式参与：考察公民参与方式

在20世纪七八十年代，西方的代议制民主受到批评，因此各地出现了参与式民主，比较典型的是佩特曼的观点。冯和赖特通过对赋权参与四个案例的研究认为，赋权式参与与专家指挥和控制、集合投票、战略协商不同，从设计层面看是实践导向、自下而上地参与、协商解决方案，主要特点是权力下放、集中监督和协商、以国家为中心改造协商治理机构。赋权式参与着眼于制度的有效性、公共性和参与性。从议程来看，主要体现在协商、行动、监察、集中协调和权力、民主学习和成果六个维度。简单点讲，赋权式参与就是赋予公民直接参与政策过程的权利和权力，通过多元合作、协商、学习等参与提高治理质量。

1.3 参与式预算：考察拓展公民参与形式

所谓参与式预算，就是在政府、代议制机构之外建立一个让公民参与的平台，从公民中遴选代表组织起来并以平台方式进行参与，给政府施加压力，讨论公共资源的分配。参与式预算是在代议制度之外建立的新的公民参与形式，它兼具直接民主和代议制民主的功能。简单点讲，就是政府授权公民，由公民讨论决定当年社区或地方的公共产品，即供给什么、在哪里供给、如何供给，将决策权交给公民。参与式预算涉及政府、社会和公民三个主体。治理框架主要包含五个要素：市长支持、参与规则、市长与立法机关的关系、财政资源的充裕性等。参与式预算主要是重构国家与社会关系，强化公民的问责和权利，是对代议制民主的重大发展。

格雷厄姆·史密斯对参与式预算进行审慎的研究，通过对巴西参与式预算、公民选举改革大会、直接立法进行研究后得出结论。包容性、民众控制、深思熟虑的判断力、透明度、效率和可转让性六个要素，为评价旨在增加和深化公民参与政治决策进程的民主创新提供了一个强有力的分析框架。大众集会、小型论坛、直接立法和电子民主是四种超越参与民主的形式。格雷厄姆·史密斯认为，虽然参与式预算是一种超越传统参与民主的新形式，但是依然面临五大挑战：很少的公民真正参与、公民能力有限、公民对决策的影响力很小、公民参与的负担太重、参与受规模的约束。拜奥基和加努扎从拓展角度将参与式预算分为交流维度和赋权维度。

1.4 参与链条：考察中国农民参与的系列条件

笔者曾对村民自治中的有效参与进行研究，认为有效参与是一系列要件满足的结果，即参与意愿、参与能力、参与条件、参与制度和参与保障五大要件同时满足就能够实现有效参与。不参与容易，参与较为容易，但有效参与比较难，有质量的参与则更难。参与就是一系列条件的依次满足，前面的条件不满足，参与就会中断，从低质量的参与到有效的参与就像一个由低到高的链条。

还有一些学者进行过相关研究，认为有效治理的要素主要包括三个方面：衡量、问责和参与。对于善政，联合国曾经提出了一个8要素标准框架：参与、法治、响应、获得共识、公平、效益和效率、战略远景。路易吉·汤巴通过对中国三个城市邻里社区的研究建立了一个邻里社区的共识治理框架，主要包括产生、协商、体验、动员和管理五个要素。国内学者也有类似的研究，郁建兴从治理方式提出自治、法治和德治的“乘数效应”；郞友兴建构了基层治理“三个主体”“三个路径”和“三个层面”；张晓山则从基层治理单元的不同关系对治理体系进行考察。

中外学者对某项事务、某个单元、某个建设进行的系统性、整体性的研究具有很大的启迪价值。但是学者们没有专门研究参与框架和参与阶梯。参与式预算、赋权式参与是为了突破代议制民主缺陷的一种参与创新，但这些研究是一种“点状”的突破，没有从总体上考察参与的框架。阿恩斯坦的参与阶梯是对成熟民主制度下参与程度的一种描述和类型学研究，但是也没有解释这些阶梯及类型的决定要素和适用性。国内学者主要是考察基层治理体系，没有专门研究参与的框架问题。

其实，参与是一个系统，是一个链条，更是一个阶梯，需要从总体上、框架上、系列上进行专门的研究，需要对参与制度比较薄弱、参与意识比较缺乏的国家和地区进行专门研究，更需要对即将大规模实施乡村建设行动中的参与进行系统的研究。本文以乡村建设行动中的农民参与为研究对象，考察乡村建设行动中的农民参与框架、参与阶梯及两者之间的关系，在此提出两个研究目标。

第一，乡村建设行动中的农民参与程度是由参与框架决定的。所谓参与框架就是支持和约束农民参与的重大要素。概括而言，机会-赋权、意愿-责任和规则-程序三个维度共同决定着农民的参与程度。三个维度就是乡村建设行动中农民参与的框架。农民参与程度是参与框架的函数。

第二，乡村建设行动中的农民参与框架决定参与的阶梯。农民参与框架的3个维度可以进一步细分为政府、村庄给予农民参与的机会和权利，农民参与的意愿、能力和责任，以及村庄提供参与渠道和机制、规则、程序等8个要素，每个村庄所拥有的3个维度和8个要素的不同数量决定着农民参与的程度。所有的参与都位于“无参与”到“深度参与”之间，从低到高排列就像阶梯一样，即“参与阶梯”。

2 乡村建设行动中的农民参与情况

虽然实施乡村建设行动是党的十九届五中全会提出来的新要求，但是乡村建设行动在实践层面早已广泛开展，如美丽乡村建设、人居环境整治、精准脱贫战略和乡村振兴战略等，已经有部分村庄享受到了乡村建设行动的成果。在此着重考察乡村建设行动中农民的参与情况。

2.1 乡村建设行动中农民的无参与

湖南省HS县H村，人口3000人，由两个村庄(S村和W村)合并而成。对于前W村来说，很少有国家的建设性投入，最近有一个200万元的环境保护配套工程，对沟、港、渠进行硬化建设，主要涉及前W村的A组和F组。在调查中两个小组的村民都表示，不太清楚这个工程是什么回事。A组的老党员和村民代表G先生表示，村庄很少召开党员会议或者党员代表会议，更没有召开村民代表会议。村庄告知过A小组组长，但是他对工程具体情况不清楚，也无法干涉工程。除了选举，农民基本没有参与的渠道和机制，有想法却没有反映渠道，因此也不愿意表达。对于村庄事务，农民无参与，不关心。

湖北省XT市T村，人口1868人，共有10个村民小组。T村很幸运成为XT市第一批美丽乡村建设村庄，政府投入800万元建设公园及公路硬化工程。建设工程主要涉及2个村民小组。T村建设项目由镇政府负责，乡镇主要领导对此工程非常熟悉，调查时镇长详细向我们介绍了建设情况。T村农民知道要进行美丽乡村建设，但是村里没有召开村民大会、村民代表会议。村庄主要依靠村“两委”、部分村民代表及部分老党员向村民通报情况和征求意见。少数老党员还参与建设过程，但是公共设施的管护工作主要依靠村集体经济建立的公益性岗位承担。对于T村的乡村建设，普通村民知道，但是没有参与。

2.2 乡村建设行动中农民的象征性参与

山东省DP县G村，紧临黄河，受水患影响严重，2015年被纳入黄河滩区迁建计划。各级政府累计投入8000多万元，新建集中居住的现代化农村社区，社区有完善的基础设施、公共服务及较好居住条件。2017年10月全村783户2331人全部搬进新社区。在搬迁前，村庄召开过党员代表、村民代表大会，每户村民都签字表示同意。在建设过程中，由乡镇组织建设、村“两委”协调和配合。对于怎么建、建得如何，只是象征性地征求意见。大部分农民没有意见，服从乡镇和村“两委”的安排，少数农民有意见也只能向村“两委”个别反映情况。对于搬迁建设，农民都知道，也签字同意，但是对于建设过程、建设内容、建设方式没有参与，也没有影响的渠道。

湖北省XT市C村，2900人，村庄最近几年有几项涉及全村利益的公共建设，投入比较大的就是建设了一条村庄道路，第一期建设资金全部由政府投资，第二期以政府投资为主。现正在建设的田园综合体，计划投资6000多万元，已经投资2000多万元。对于乡村建设，村庄通过党员代表、村民代表或者议事会代表将此信息传达给村民。村庄没有召开过村民大会、村民代表会议，但会召开议事会讨论。村民议事会与党日活动结合起来，在活动日召开议事会，讨论村庄建设事宜，但是参加党日活动的其他村民代表、党员代表只能旁观，没有决策和投票权力。部分议事会代表表示，其实他们也没有决策权力，同意与否都得按照村“两委”的方案建设。部分村民有意见，但是他们认为向上反映情况也没有作用。因此，议事会代表象征性参与，普通农民知晓建设情况，但是无法参与。

湖北省BD县D村，1350人，9个村民小组。从2015年开始国家实施脱贫攻坚工程，累计投入2760万元，完成了公路硬化、危房改造、电力改造、安全饮水等工程。工程建设及发展规划由镇政府负责、村庄配合。在各项建设中，村庄实施“五议两公开”制度，即支部动议、村委提议、屋场院坝小组会众议、党员大会审议、农民代表大会决议。D村位于山区，居住分散，因此还以小组为单位召开屋场会、院坝会、项目会，利益相关的部分农民可以参与讨论，但是不参与也没有关系。农民可以提些建议，但是不能改变整体的建设流程、要求和内容。建成后的公共设施由集体经济出资建立的公益岗位负责保洁和维护。对于公共利益，农民都清楚，但是只有能够获得个人利益的贫困户才有参与的渠道，其参与也只是配合乡镇和村庄完成国家任务。

2.3 乡村建设行动中的深度参与

湖北省ZG县B村，全村1928人，8个村民小组，从2014年开始国家实施扶贫和脱贫攻坚工程，累计投入9000多万元。ZG县在2012年实施过幸福村落建设，取消村民小组，以居民集中居住区建立村落，在村落里建立“两长八员”治理架构，即党小组长、村落理事长，还有保洁员、宣传员、张罗员、经济员等8位成员。幸福村落主要任务就是以村落为单位进行民主治理。2014年扶贫和脱贫攻坚工程实施后，ZG县的扶贫项目在村庄和村落层面实施。在村落实施的项目由“两长八员”讨论，对于重大建设会召开“院坝会”“村落夜话”进行深度讨论和多方协商。在村庄实施的项目，则通过户代表讨论，由村落理事会、村民代表反馈给村庄研究决策。虽然理事会和村民无法更改整体建设过程和建设投资，但是如何建、建在哪儿，大家可以发表意见，乡村干部会认真听取并积极吸纳。村庄部分公共设施、公共卫生由村民自愿管护或者认领。

上海市QP区的X村，1602人，由两个小村合并而成。X村距离主城区比较远，经济相对落后，污染比较严重。前任支书及班子成员不作为，一年只开两三次党员会，甚至不召开会议。重大事情都由村支书决定。农民不愿意参与，甚至将村干部当成“坏人”。如果利益受到损失农民就去村部“争论”。新的支部书记上任后，正逢上海市实施美丽乡村建设试点，只要村庄能够将村民组织起来拆除违章建筑并改善环境达到一定成效，就能够入选美丽乡村建设试点。因此新支书决定抓住这次机会，她首先启动村庄议事会，一切事务由议事会决定，同时将党员组织起来，通过学习、培训和做工作，要求党员发挥带头作用，每月开两次全体党员会议、召开一次党组会议。党员负责全村的保洁工作，开始赢得村民的理解。然后在全村实施村庄整治，拆围、去污、清扫垃圾，规范各类养殖和种植，并创新村民参与机制和渠道。全村71名党员入户做工作，其中十多位老党员发挥了很大的作用。在党员的带动下，村民逐渐参与进来，完成了美丽乡村建设前期整治工作，村庄获得区政府的建设投入，村干部和党员得到了大家认可。

四川省QL市R村，5188人，29个村民小组，分居在3个自然村。QL市为推进村庄公益事业建设，给每村每年拨付40万元(大的村庄可以达到50万元)用于村庄公益事业建设，但是要求：一是成立议事会；二是建立议事规则；三是由议事会按照程序讨论决定公益建设。R村建立村组两级议事会，小组议事会代表由户代表选举产生，重大事情先由小组议事会代表征求意见，形成小组意见后，再到村议事会讨论，民主协商决策。市里的公益建设经费就是按照上述程序决策，R村还实施土地增减挂钩改革试点，一部分农民整体搬进新建社区，为此成立搬迁议事会，一切重大事务由搬迁议事会决定，涉及村庄事务还要由村组两级议事会讨论。乡村建设涉及每位农民的利益，大家愿意参与，甚至还有激烈讨论和协商。农民表示，公益经费怎么使用、土地整理收入如何支出都是农民说了算。

3 参与框架：基本构成与决定要素

8个案例叙述了乡村建设行动中农民参与的基本情况，也可以发现农民参与之间的差异，有些村庄农民能够深度参与，有些村庄农民无法参与，有些村庄农民不愿意参与。为什么会产生如此大的差异？笔者认为主要在于不同村庄的参与框架不同。

3.1 机会-赋权：地方政府的选择

从农民深度参与的三个村来看，村民都深度参与了乡村建设行动。四川省的R村和湖北省的B村，地方政府明确要求村庄鼓励农民参与，采取民主协商、民主决策的原则安排国家的建设性投入，村庄按照地方政府的要求执行国家法律和地方政策。上海市X村村支书及“两委”成员积极落实村民委员会组织法，创新村民参与渠道，鼓励村民参与并承担公共责任，最终获得区政府的乡村建设资助。可见三个村的地方政府、村庄给予了农民参与的机会，赋权农民参与，甚至将农民参与程度作为奖励村庄的依据。

从较少参与的三个村来看，湖南省的H村农民基本没有参与，湖北省的T村只涉及2个小组，只有极少数的老党员和老干部参与，大部分农民没有参与，山东省的G村搬迁也只是村干部在张罗和配合乡镇开展工作。大部分农民除了参与签字的程序外，只是被告知而已。因此，H村、T村、G村的农民属于无参与或者极少参与的村庄。这与地方政府没有强调村民自治、民主参与有一定的关系，村庄也只是配合政府完成行政任务，没有考虑农民的需求，更没有积极响应农民的诉求。因此从法律和理论上讲，农民有参与权利，但是因为地方政府和村庄都没有严格执行法律，导致农民参与不足，甚至出现“参与赤字”。

从象征性参与的两村来看，湖北省的C村所在地XT市以工业为主，习惯使用财政手段建设具有显示度的政绩工程，没有促进基层民主和参与的传统和经验。C村曾经有过群体性上访，矛盾比较大，政府安排了第一书记驻村。第一书记设计了议事会制度，议事会成为村民参与的最重要渠道。从调查来看，议事会只是两个功能：一是解决村“两委”建设行动的合法性问题；二是做一些解释和宣传工作。因为议事会“议或者不议”，建设行动都得执行。从C村来看，政府对农民参与的重视不够，村庄只是将议事会及其议事代表的参与作为一种获取“合法性”的工具。

对于湖北省的D村来说，脱贫攻坚是国家战略，必须完成国家任务。因此政府和村庄都按照传统工作方式推进工作，建设和配合工作主要由村“两委”负责，村民小组长和少数老党员会参与，利益相关者会被知晓和被动参与。也会有一些解决争议的屋场会，但是村庄没有建立制度化的参与机制，鼓励农民参与的渠道不多。可以说，C村和D村所在地政府有建设性投入，但是没有鼓励村民参与，也没有要求村庄实施民主管理和民主决策；村庄参与了建设任务，但是没有建立村民参与的渠道。

从三类参与情况来看，给农民参与机会和赋权参与的权利相当重要，关系到是否允许、鼓励、帮助农民参与，政府和村庄给予机会和赋权的程度影响着农民的参与程度。在农民深度参与的村庄，当地政府和村庄都要求按照村民委员会组织法进行乡村建设；在农民较少参与的村庄，当地政府和村庄基本没有动员农民和支持农民参与的意识；在象征性参与的村庄，政府和村庄为了建设行动的合法性而允许农民有限参与。

3.2 意愿-责任维度：农民自己的选择

在乡村建设行动中，政府和村庄可以为农民提供参与的机会和赋予相关权利，但是有效参与还需要农民有参与的意愿和能力，并承担参与的责任。

从农民参与意愿来看，绝大部分农民对参与比较冷漠，但是如果有利益又另当别论。乡村建设行动是国家真金白银的投入，在开展建设行动的村庄中，村民多多少少都能够获取一些利益。利益又分为公共利益和个人利益，不同的利益对农民参与的影响不同。从深度参与的四川省R村和湖北省B村来说，因为有重大的个人利益，农民参与很积极。上海市的X村，村民只获得公共利益，因此需要村“两委”和党员动员。象征性参与的湖北C村和D村，前者只涉及公共利益，因此需要议事会作为参与中介，后者涉及个人利益，利益相关者才会关心和参与。对于山东省的G村来说，涉及两种利益，对于涉及个人利益的搬迁，需要村民配合和支持，因此有程序性的参与。对于涉及公共设施、公共服务等公共利益的事项，农民几乎没有参与。在湖南省的H村和湖北省的T村，只有纯粹的公共利益，而且公共利益还无法共享，因此农民几乎没有参与。可见涉及较大的个人利益往往会有较深度的参与；如果只有公共利益，则参与的可能性会降低；如果没有任何利益，则可能不会参与。

从农民参与能力来看，农民的参与能力体现为表达能力、决策能力和问责能力，具体来看就是农民要能够提意见，能够与人沟通、参加会议，善于与人妥协。上述案例无法对这些参与能力进行差别化的研究，但是我们可以考察村庄为农民参与提供的制度化渠道和指导而带来的参与能力的增长。四川省的R村、湖北省的B村建立了议事会、理事会，还为农民参与提供培训和指导，因此农民参与的能力比较强。上海市的X村充分利用村民议事会和村庄党组织，同时请党员带头为农民示范，并上门沟通，指导群众参与，增加了农民参与渠道，提高了农民参与意愿和参与能力。象征性参与的G村、C村和D村只是按照传统的工作流程完成国家的任务，传统的参与渠道或议事会只是完成任务的工具，因此无法培育农民的参与能力。无参与的H村和T村既不鼓励参与，也没有提供参与的培训和指导。显然在参与普遍冷漠的情况下，如果村庄能够给农民提供参与的渠道，培训、指导、示范农民参与，则能够提升农民的参与意愿和参与能力。

从农民参与责任来看，参与是“一体两面”的事情，一方面是农民的权利，另一方面是农民的责任。从湖北省B村来看，农民不仅有责任参加会议、参加讨论，还有参与承担公共设施的管护责任。在四川省R村，农民参与会议、讨论，虽然不承担公共设施的管护责任，但是承担个人及房屋周边的保洁责任。上海市X村在村“两委”和党员的动员下，承担自己、家庭和部分公共建设的责任。农民承担责任反过来又进一步推动农民的参与。在其他的村庄，政府和村庄既没有强调农民个人、家庭的责任，也没有要求农民承担公共责任。村庄的保洁和公共设施的维护工作，要么由村庄集体经济出资解决，要么由国家或者集体经济设置的公益性岗位负责完成。可见，农民是否承担个人和公共责任也是有效参与、高质量参与的重要条件。

从农民参与“意愿-能力”来看，如果农民没有参与意愿，参与则难以实现；如果农民有参与意愿，但是没有参与能力，有效参与也难以实现；如果农民有参与意愿，也有参与能力，但是不愿意承担参与的责任，高质量的参与同样难以实现。因此，在其他条件不变的情况下，参与是农民意愿-能力-责任的梯次组合的结果，三者皆备就为高质量的参与提供了条件。

3.3 规则-程序维度：村庄的动机和选择

农民有参与的机会和权利，也有参与的意愿和能力，但是如果村庄没有参与的规则和程序，有效的参与也难以实现。因此，“规则-程序”是农民有效参与的重要保障。

总体来看，根据国家法律和相关规定，各村都有基本的参与组织和机制。从参与渠道来看，有村民代表会议、村民会议；从民主管理和决策来看，要求按照“五议两公开”原则进行。在实践中，这些制度设计可以达到程序上的要求，但是无法真正实现有效的参与、高质量的参与。一是制度设计只有少数精英农民如老干部、老党员的参与；二是制度设计成为村“两委”保证合法性和完成国家任务的工具。因此，要实现高质量的参与，必须有新的参与规则和参与程序。

在深度参与的R村，成立了村、组两级议事会，还有灵活的项目议事会，议事会制定了严格的议事程序，什么事情可以在议事会进行讨论，谁参与议事会，如何讨论，如何协商，如何表决，讨论的结果如何公示以及如何执行等都有严格的规范。只有按照规则议事，并按照程序进行，决策和管理才具有合法性，从而保证农民的直接参与和代表性参与。在B村，在村落层面建立了“两长八员”组织架构，成立了村落理事会，还建立了社会服务的志愿者组织和保障群众参与的屋场会、院坝会、村落夜话等参与机制，县、乡指导村落制定议事规则和程序。乡村建设行动和各种村务均按照议事规则和程序有效运行。B村的规则和程序既灵活又严格，保障了农民参与和有效治理。X村则有自己的特色，既有制度化的议事会，也有创新性的党的工作组织，规定党员会议召开时间、内容和议事规则，将党的工作组织作为一个制度化的参与渠道，通过党员的动员机制将全体村民纳入议事体系。

在象征性参与、无参与的村庄，比较依赖传统的参与规则和程序。如H村、T村虽然有传统的参与规则和程序，但是只有制度形式，没有制度功能，传统的规则和程序成为参与的摆设。G村的参与规则和程序只是保证完成国家任务，并不保障农民参与。C村和D村虽然有理事会，D村还有“五议两公开”制度，也只是为保证完成国家任务和获得村务治理的合法性。因此，规则和程序无法保证农民参与。

从上面的分析可以发现，深度参与做得好的村庄都会有参与的新渠道、新机制，而且将这些机制和渠道制度化。制度化的规则按照制度化的程序运行。象征性参与和无参与的村庄则缺少制度化的规则和程序保障。

农民参与不是由政府单方面可以决定的，也不是由农民意愿可以决定的，更不是由村庄来决定的，有效的参与需要政府、农民和村庄三方共同促成。因此，机会-赋权、意愿-责任和规则-程序构成了乡村建设行动中农民参与的重要框架。

4 参与阶梯：农民参与程度的衡量与排序

既然农民参与及其程度是由参与框架决定的，那么农民的参与程度该如何衡量呢？哪些要素决定农民的参与程度？这些参与程度如何排序呢？回答这些问题，就涉及乡村建设行动中农民参与的程度及参与阶梯问题。

4.1 农民参与程度：短板效应与损耗效应

   从图1可以发现，机会-赋权线、意愿-责任线和规则-程序线共同决定了农民参与线。用模型表示就是：农民参与程度是机会-赋权、意愿-责任和规则-程序的函数。

第一，参与的不可替代原则。如果政府和村庄给予农民参与机会和赋予参与权利在A点，那么农民参与意愿、能力和责任在B点，村庄建立的参与规则和运行程序在C点。从实践来看，参与框架的3个维度彼此不能相互替代。如果政府、村庄给予农民一定的参与机会-赋权，则再高的农民参与意愿-责任、再强的村庄参与规则-程序也无法改善机会-赋权所处的位置，即不可能将A向靠近“有”的方向挪动。对于农民意愿-责任、村庄规则-程序也是如此，无法通过政府、村庄机会-赋权改变。参与框架中的3个维度遵循不可替代的原则。

第二，参与的“短板效应”。A、B、C三点对应的农民参与程度分别为P、P3、P2的位置，其中A点对应点P的农民参与程度最低，根据3个维度不可替代的原则，3个维度决定的农民参与程度由最低P点决定，即由“短板效应”决定。3个维度的每一个维度最低，都会产生类似的“短板效应”。

第三，参与的“损耗效应”。在现实运行中，机会-赋权、意愿-责任和规则-程序在组合过程中还会出现损耗，笔者称之为“参与损耗”效应。因此，农民的最终参与将在P1点，小于P点，P与P1之间的距离表示三点组合的损耗程度。所以P点是农民参与的最优程度，P1是农民参与的实际程度，PP1是农民参与的损耗程度。

4.2 参与阶梯：农民参与程度的排序

农民参与由机会-赋权、意愿-责任和规则-程序三个维度共同决定，每个维度又可以分解为若干要素。机会-赋权维度从字面上可以分为机会和权利，在实践中则是地方政府和村庄两个主体赋予机会和权利的问题。因此，机会和赋权维度有2个决定要素。意愿-责任维度可以分为意愿、能力和责任3个要素。规则和程序可分为是否建立议事渠道和机制、是否有议事规则、规则是否按照程序运行3个要素。总体来看，农民参与框架由三个维度8个要素构成。

根据案例叙述和分析，我们可以对8个案例的农民参与程度按照要素进行排序(见图2)，四川省R村的唯一不足就是农民在承担公共责任方面的机制没有完全建立起来，只有7.5个要素；湖北省的B村在村庄层面没有议事会，但是在村落层面的参与还是比较充分，也算是7.5个要素。但是R村参与的充分程度和制度化程度要高于B村。上海市X村政府层面的要素不明显，制度化组织相对比较单一，普通农民的公共责任要素不明显，因此X村大约有6个要素。总体而言，R村、B村、X村的农民都是深度参与。湖北省的D村有3个要素，C村和G村各有2个要素，因此三村均属于象征性参与。湖北省的T村和湖南省的H村没有有利于参与的要素，属于无参与。根据各村所拥有参与框架的要素数量及决定的农民参与程度进行排序，从高到低依次为R村、B村、X村、D村、C村、G村、T村和H村。

因为每个要素都属于一个从0-1的持续线段，所以8个要素或者其中几个要素的组合而决定的参与程度是无穷无尽的。这些参与程度可以排列成一个从低到高的阶梯，每个村庄和村民的参与都可以在阶梯中找到自己的位置。但是8个要素或者其中几个要素所决定的参与程度依然可如阿恩斯坦的研究一样进行类型学划分和排序。从笔者所调查的8个村庄来看，阿恩斯坦的类型学虽然仍具有一定的解释力，但是中国乡村建设中的农民参与及其决定要素更加复杂，需要更加深入的研究。

5 结论与建议

根据前面的叙事和分析，我们可以对乡村建设行动中的农民参与框架和参与阶梯得出如下几个结论。

第一，中国乡村建设行动中的农民参与有其独特性。与英国的社区复兴、日本和韩国的乡村振兴一样，中国乡村建设行动是由国家推动的一项建设行动。国家是乡村建设的资源供给主体，提供资源和规则要求，因此国家深度参与其中。乡村建设行动的资源以项目经费实施，乡村建设行动是一个独立的运行单元，主要目标是农业、农村、农民，因此要考虑农民的需求和参与，需要村庄组织和配合。鉴于这几个特点，中国乡村建设行动中的农民参与与其他建设行动或者村民自治有一定差异，“国家性”“衔接性”和“组合性”特点比较突出。

第二，乡村建设行动中的农民参与是由参与框架决定的，即农民参与程度是参与框架的函数。在乡村建设行动中，农民的参与程度由地方政府、村庄和农民三个主体所决定。对于地方政府和村庄而言，农民参与是“允不允许”“鼓不鼓励”“支不支持”的问题，即政府和村庄是否给予农民参与的机会，并赋予农民参与的权利。对于村庄而言，农民参与是“可不可能”“方不方便”和“好不好”的问题，即村庄是否建立相应制度化的参与渠道和参与机制，制定参与规则和确保参与的运行程序的问题。对于农民而言，则取决于其参与意愿、参与能力和参与责任。因此，乡村建设行动中的农民参与程度不仅由机会-赋权、意愿-责任、规则-程序3个维度及8个要素共同决定，而且3个维度8个要素不可相互替代(非替代性)，都具有“短板效应”，在组合过程中会出现“参与损耗”。

第三，农民参与框架决定农民参与的阶梯。农民参与框架的3个维度8个要素决定农民参与的程度。从实践案例来看，在3个维度8个要素中村庄和农民拥有的要素数量决定农民参与程度，村庄和农民拥有参与要素的数量与农民参与程度呈正比。拥有要素数量最多的村庄，农民参与的程度最高，拥有要素数量较少的村庄，农民参与的程度较低，一个参与要素都不满足的村庄，农民无参与或者极少参与。

阿恩斯坦不仅提出了公民参与的8个等级，而且明确了8个等级之间的差异，其研究引起了学界的热议。本文在借鉴参与阶梯的基础上提出参与框架，即农民的参与要素构成了参与框架，参与框架决定的参与程度构成参与阶梯，拓展了阿恩斯坦的研究。本文认为村庄和农民拥有维度和要素数量决定的参与程度构成参与阶梯。这个阶梯是一个无穷的阶梯，任何村庄和村民都可以在这个阶梯上根据参与程度找到自己的位置。同时本文在参与链条的基础上，根据对实践案例的研究，建构了乡村建设行动中农民的参与框架和参与阶梯。

根据上述分析，有效的农民参与要从参与阶梯与参与框架的角度着力：一是从政府来看，要给予农民参与的机会，只要涉及政府的公共资源分配、公共设施建设、公共服务实施都得给予农民知晓、表达和选择的机会，同时要给农民赋权，将机会变成权利；二是从村庄来看，凡是涉及政府和村庄公共性的问题，都要考虑到与农民的互动和参与，有法依法，有规依规，有俗依俗，无法无规无俗的可以通过农民的参与制定治理规则和程序，原则是先定规则，再走程序；三是从农民个体来看，有效的农民参与需要农民自己有愿意，即使没有参与意愿，也需要承担一定的个人和公共责任。政府和村庄需要引导农民参与，必要时动员农民参与，同时根据公共治理和村民自治的要求赋予农民一定的公共责任。

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